政府采購中,“固定價格采購”能否抵制低價中標(biāo)?
近段時間,“低價中標(biāo)”話題成為政府采購業(yè)界討論最熱烈的話題之一,政協(xié)委員、人大代表、新聞媒體以及政府采購業(yè)界同行,從各個角度各個層面分析低價中標(biāo)的危害,“餓死同行、累死自己、坑死甲方”被描繪成低價中標(biāo)引起不良后果的寫照,雖有夸大之嫌,但也確實(shí)從側(cè)面反映出低價中標(biāo)給政府采購活動各方帶來了不利影響,如何避免低價中標(biāo)(尤其是惡意低價中標(biāo))成為政策制定者研究的課題。筆者認(rèn)為,合理采用固定價格采購方法是有效解決低價中標(biāo)的良策之一。
所謂固定價格采購,是指在招標(biāo)文件中提前設(shè)定固定的投標(biāo)價格(或直接將項(xiàng)目預(yù)算值設(shè)定為投標(biāo)價),投標(biāo)人不需投標(biāo)報價,評標(biāo)辦法也不將價格列為評審因素。評標(biāo)委員會只對報價之外的其他因素,如技術(shù)、質(zhì)量、服務(wù)等進(jìn)行綜合評定打分,并根據(jù)綜合得分情況推薦或直接確定中標(biāo)人。
相關(guān)法律法規(guī)對固定價格采購已有規(guī)定,只是沒有從正面明晰出來,如2004年9月11日施行的《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》(財政部令第18號)第五十二條規(guī)定,“執(zhí)行統(tǒng)一價格標(biāo)準(zhǔn)的服務(wù)項(xiàng)目,其價格不列為評分因素”。2017年7月11日新修訂并于2017年10月1日施行的《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》(財政部令第87號)(以下簡稱“87號令”)第五十五條規(guī)定,“執(zhí)行國家統(tǒng)一定價標(biāo)準(zhǔn)和采用固定價格采購的項(xiàng)目,其價格不列為評審因素”。
固定價格采購,因價格已事先考察論證并在招標(biāo)文件中明確,供應(yīng)商不需報價,無論誰中標(biāo)都以招標(biāo)文件規(guī)定的價格簽訂合同,所以,能有效規(guī)避低價中標(biāo),更能有效防范惡意低價中標(biāo)。實(shí)際采購中很少使用,原因有三:
一是政策導(dǎo)向。提高財政資金的使用效益是《中華人民共和國政府采購法》的立法目標(biāo)之一,《財政部關(guān)于加強(qiáng)政府采購貨物和服務(wù)項(xiàng)目價格評審管理的通知》(財庫〔2007〕2號)明確規(guī)定,“價格是政府采購貨物和服務(wù)項(xiàng)目評審的重要因素,是評價采購資金使用效益的關(guān)鍵性指標(biāo)之一”,并將“低價優(yōu)先,價廉物美”作為采購評審的基本原則。在這種政策背景下,以節(jié)約財政資金為導(dǎo)向的“政府采購節(jié)支率”被確定為政府采購的重要考核指標(biāo),固定價格采購無法體現(xiàn)節(jié)支率,導(dǎo)致無法使用該方法。
二是認(rèn)識模糊。無論是“執(zhí)行統(tǒng)一價格標(biāo)準(zhǔn)的服務(wù)項(xiàng)目”,還是“執(zhí)行國家統(tǒng)一定價標(biāo)準(zhǔn)和采用固定價格采購的項(xiàng)目”,相關(guān)法律法規(guī)均未對其作出明確的定義或解釋,即沒有將固定價格采購方法明確出來,導(dǎo)致采購人或代理機(jī)構(gòu)對相關(guān)規(guī)定認(rèn)識模糊,無法對固定價格采購項(xiàng)目進(jìn)行把握。
三是不敢采用。固定價格采購的目的是為了規(guī)避低價中標(biāo),事先確定的價格往往要比價格競爭方法采購的價格要高?;诠?jié)約財政資金、促進(jìn)廉政建設(shè)這一政策背景,一些采購人雖然認(rèn)識到采用固定價格方法采購效果好,但因無相關(guān)案例可循,也擔(dān)心采購結(jié)果價高受到非議,或被扣上“奢侈采購”的帽子,也就不敢輕易采用。
近幾年,政府采購已經(jīng)開始從注重采購程序向注重采購結(jié)果轉(zhuǎn)變,提高采購質(zhì)量和效率是當(dāng)前的主旋律。在這種形勢和背景下,作為享有政府采購主體權(quán)利的采購人,應(yīng)消除顧慮,合理使用固定價格采購方法,努力實(shí)現(xiàn)物有所值和優(yōu)質(zhì)服務(wù)這一目標(biāo)。
根據(jù)87號令關(guān)于“執(zhí)行國家統(tǒng)一定價標(biāo)準(zhǔn)和采用固定價格采購的項(xiàng)目”的規(guī)定,對于執(zhí)行國家統(tǒng)一定價標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目,因價格由政府制定,標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一,采購人可依據(jù)相關(guān)政府定價文件直接采購并付費(fèi),一般不需要走政府采購程序。并且隨著市場化改革的不斷深入和簡政放權(quán)的有效推進(jìn),國家統(tǒng)一定價的范圍逐步縮小,這類項(xiàng)目也越來越小。
對于固定價格采購的項(xiàng)目,應(yīng)用范圍相對寬廣,特別是對于一些服務(wù)內(nèi)容抽象、服務(wù)質(zhì)量難以掌控、勞務(wù)人員密集型服務(wù)項(xiàng)目,極易出現(xiàn)低價競爭現(xiàn)象,適合固定價格采購。以公益場所保潔、物業(yè)管理、綠地養(yǎng)護(hù)服務(wù)項(xiàng)目為例進(jìn)行分析:該類項(xiàng)目屬于勞動密集程度高、技術(shù)含量相對低、競爭性很強(qiáng)的服務(wù)項(xiàng)目,如采用價格競爭的方法采購,即使將價格分設(shè)定為最低的10分,由于競爭激烈,在報價之外的其他評審分值較為接近情況下,價格仍然是競爭的主要因素,各投標(biāo)供應(yīng)商會想方設(shè)法壓低投標(biāo)報價以爭取價格取勝。于是,經(jīng)常會出現(xiàn)將費(fèi)用占比最高的人員工資降低到國家最低工資標(biāo)準(zhǔn)(否則違反法律規(guī)定),其他配套裝備及管理等費(fèi)用也是能低則低。評標(biāo)委員會即使啟動報價異常澄清程序,各投標(biāo)供應(yīng)商也能說出其合理性。低價中標(biāo)后,迫于成本壓力,供應(yīng)商往往通過雇用老弱人員、管理人員身兼數(shù)職、減少人員數(shù)量等方式壓減費(fèi)用支出,從而影響服務(wù)質(zhì)量,也給合同履行監(jiān)管帶來很大壓力,易引發(fā)社會矛盾。因此,此類項(xiàng)目適合采用固定價格方法采購:通過確定合理的招標(biāo)價格,細(xì)化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和人員結(jié)構(gòu),強(qiáng)化不誠信履約懲戒性條款,將優(yōu)秀的服務(wù)隊(duì)伍選拔出來,在有效資金保障下,保質(zhì)保量做好公益性服務(wù)工作。
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