韓斌:PPP急剎車是過度解讀,現(xiàn)已擠掉了PPP的泡沫
從2014年財政部按照黨中央國務(wù)院的部署推廣PPP模式開始,PPP經(jīng)歷了從探索發(fā)展到快速發(fā)展的階段。經(jīng)過幾年的努力,我們創(chuàng)新了公共服務(wù)供給方式,形成了一套制度體系,打造了一批優(yōu)質(zhì)項目,建立了一個相對完整的全國PPP市場。
在PPP不斷為改革發(fā)展注入活力的同時,一些地方違規(guī)操作累積的風(fēng)險也不容忽視。2017年是PPP規(guī)范發(fā)展之年,管理不斷深化。財政部出臺一系列規(guī)范地方融資平臺、政府投資基金、政府購買服務(wù)和PPP管理的文件,集中清理規(guī)范,就是為了在新的起點上更穩(wěn)健地邁向新的征程。未來PPP應(yīng)該主動聚焦助力決戰(zhàn)攻堅,實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展,發(fā)揮更好的作用。
著力防范化解風(fēng)險隱患夯實發(fā)展基礎(chǔ)
自2014年推廣應(yīng)用PPP模式以來,4年改革探索實踐成效顯著,在調(diào)動社會資本投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)方面發(fā)揮了積極作用。但相比規(guī)范發(fā)展的總體目標(biāo),仍存在一些薄弱環(huán)節(jié)、實際問題和傾向性風(fēng)險苗頭,干擾了PPP發(fā)展秩序,形成了一定的風(fēng)險隱患,可概括為三類,即財政風(fēng)險、金融風(fēng)險、項目風(fēng)險。這三類風(fēng)險疊加在一起,對PPP事業(yè)本身造成的最大的風(fēng)險就是“劣幣驅(qū)逐良幣”。
為了防范化解這些風(fēng)險,讓PPP能夠規(guī)范持續(xù)發(fā)展,財政部自去年開始采取了一系列措施。2017年4月,財政部發(fā)布《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》,打響了防風(fēng)險抓規(guī)范戰(zhàn)役中的第一槍;同年7月,財政部提出要防范“四化”,即支出責(zé)任的固化、財承上限的虛化、運營內(nèi)容的淡化、適用范圍的泛化。針對這“四化”財政部提出要把握好“四條線”,即守住底線、嚴(yán)控紅線、明確界線、掌握天線。同年11月,財政部發(fā)布《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》,開始集中清理整頓工作。這一系列政策的出臺,加上相關(guān)部門防控風(fēng)險的舉措,似乎讓市場有點喘不過氣,媒體也出現(xiàn)一定的過度解讀傾向,認(rèn)為是PPP急剎車、叫停。實際上,這些工作是必要的,意在正本清源,為PPP繼續(xù)往前走打牢基礎(chǔ)。
中央領(lǐng)導(dǎo)對PPP工作要求,在推進完善PPP健康運行基礎(chǔ)性建設(shè)的同時,當(dāng)前工作特別是要強化對存量項目的監(jiān)管,有問題及時化解,避免出現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險。財政部嚴(yán)格按照中央指示,通過一系列文件以及政府和市場的齊心協(xié)力,認(rèn)真落實具體任務(wù)。一是對示范項目的核查處理。財政部前三批示范項目有84個項目調(diào)出了示范清單,89個項目要求限期整改,整改工作正在穩(wěn)步推進。二是對項目庫的PPP項目進行集中清理。全國財政系統(tǒng)切實貫徹中央要求,項目清理工作取得了積極成效,不規(guī)范的項目被清理退庫或整改,并保持持續(xù)警覺,建立項目規(guī)范運行的長期機制,確保入庫項目是名副其實的PPP項目。三是對已入庫項目所在地的財政承受能力情況進行全面數(shù)據(jù)的提取和風(fēng)險分析,對風(fēng)險量化做到心中有數(shù)。財政部綜合信息平臺開通了對PPP項目財政支出責(zé)任的監(jiān)測功能,將對有關(guān)情況進行實時的線上跟蹤,線上和線下管理結(jié)合,確保PPP項目不產(chǎn)生財政風(fēng)險。
深刻認(rèn)識把握PPP內(nèi)涵不忘改革初心
深刻認(rèn)識PPP,從正面講就要發(fā)揮PPP三個工具作用:一是效率工具。提質(zhì)增效,讓專業(yè)的人做專業(yè)的事。二是改革工具。使PPP既在公共服務(wù)創(chuàng)新方面發(fā)揮作用,同時發(fā)揮PPP改革的工具牽引各方面體制機制變革的重要作用。三是治理工具。和國際相比,中國的PPP已經(jīng)賦予其治理工具的內(nèi)涵,實際上是政府和市場合作,這是中國國情特定的要求。處理政府和市場共治這種新的治理模式,是深化改革、政府簡政放權(quán)、放管服的要求賦予PPP特定的使命。在任何時候做PPP工作都要牢牢記住這三個工具,不能把PPP僅僅當(dāng)成簡單的投融資工具應(yīng)用,只有站在更高的層面看待PPP工作,深刻把握好它的內(nèi)涵,才能讓PPP工作走得遠,發(fā)揮更大的作用。
正確把握PPP,從反面講就是有三個不能做的事情。一是不能把它作為變相融資的手段,防止PPP異化為新的融資平臺。二是不能急功近利。PPP可以平滑代際之間的財政支出分配,但做超出能力的事情就是對子孫后代不負(fù)責(zé)。急功近利的做法有的時候是以加快發(fā)展為借口,但是如果不可持續(xù),發(fā)展是沒有意義的。三是政府不能失信,防止新官不理舊賬,更不能新官不理新賬。要遵守契約精神,任何時候都要嚴(yán)格履約。
PPP改革的初心,按照它的定義,就是要實現(xiàn)公共服務(wù)供給機制創(chuàng)新,是牽引改革的一種手段。在做PPP工作的時候要始終圍繞著初心,不能因為實踐的年頭多了、路走遠了,就忘掉起點在哪,方向在哪。
站在新的起點堅持高質(zhì)量發(fā)展
未來PPP應(yīng)該主動聚焦助力決戰(zhàn)攻堅,用PPP的高質(zhì)量發(fā)展服務(wù)國家經(jīng)濟和公共服務(wù)事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。在過去半年集中清理整頓中應(yīng)看到,PPP發(fā)展的步伐沒有停止。我們過去這段時間堅持做到九個字——“不松勁,不停步,再出發(fā)”。這半年以來,在不斷強調(diào)規(guī)范管理的同時,持續(xù)發(fā)展PPP的積極信號很多。今年2月6日,財政部等多部門聯(lián)合發(fā)布了第四批示范項目清單396個項目,雖然數(shù)量比前一批有所減少,但是質(zhì)量更高,同時釋放一個積極的信號,繼續(xù)發(fā)揮示范項目的作用;3月2日,國務(wù)院辦公廳發(fā)布2018年立法計劃,明確包括了PPP條例。最近一段時間以來,在原國務(wù)院法制辦、司法部的牽頭下,各方面在立法上沒有松懈,努力出一個好條例,發(fā)揮好PPP的作用,從而堅定大家的信心,為各界提供更好的保障;4月11日,中共中央、國務(wù)院關(guān)于支持海南全面深化改革的意見中提出,創(chuàng)新工作方式;4月19日,印發(fā)關(guān)于在旅游領(lǐng)域推廣PPP模式的意見;4月23日,人民日報發(fā)表文章,在深入推進簡政放權(quán)中提到創(chuàng)新公共服務(wù)發(fā)展機制,引導(dǎo)社會資本參與公共服務(wù)和公共產(chǎn)品供給;4月28日,國務(wù)院辦公廳印發(fā)對落實2017年重大措施予以督查激勵的通報,其中表彰了27個PPP模式推廣得力的市縣;5月18日,習(xí)近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護大會上強調(diào)要提高環(huán)境治理水平,其中就包括采取多種方式支持政府和社會資本合作項目。
習(xí)近平總書記的講話是PPP工作的新起點。不僅是環(huán)保領(lǐng)域,PPP在脫貧攻堅領(lǐng)域同樣將發(fā)揮重要作用。應(yīng)該說,過去半年采取非常有力的措施,擠掉了PPP的泡沫,去偽存真,激濁揚清,讓PPP能夠健康可持續(xù)發(fā)展。在過去半年里,我們一直是做到不松勁,不停步,并且準(zhǔn)備好了再出發(fā)。
財政部部長劉昆強調(diào),作為財政干部一定要明確一個道理,財政部是為黨中央當(dāng)家理財,也就是說我們做的一切工作都是圍繞中央的部署,圍繞國家的重點工作。對PPP工作而言,PPP到底要發(fā)揮什么作用,其實已一目了然。按照黨的十九大要求,圍繞第一個百年奮斗目標(biāo)——決勝全面小康,PPP一定是服務(wù)于三大攻堅戰(zhàn),在防范化解重大風(fēng)險、精準(zhǔn)脫貧、污染防治中發(fā)揮作用。接下來,一定是圍繞建設(shè)美麗中國、實現(xiàn)美好生活這“兩美”目標(biāo)服務(wù)。如果說起步的時候是在整個公共領(lǐng)域全面推廣PPP,黨的十九大已經(jīng)為中國發(fā)展確定了藍圖目標(biāo),PPP工作從三大攻堅到服務(wù)“兩美”,目標(biāo)更加明確,要切實發(fā)揮推動體制機制變革作用,為實現(xiàn)中國夢發(fā)揮應(yīng)有的作用,做出自己應(yīng)有的貢獻。
PPP要堅持高質(zhì)量發(fā)展,實現(xiàn)提質(zhì)增效的目的,至少有六個方面的具體工作要做。一是繼續(xù)完善制度體系。包括加快推進PPP條例和未來PPP的立法工作;修訂現(xiàn)有的制度,包括操作指南、財承論證指引等;建立新的制度,比如績效評價工作指引或者辦法,風(fēng)險控制的辦法等。二是深化財政管理。推動相適應(yīng)的預(yù)算體制的管理,從補建設(shè)向補運營轉(zhuǎn)變,加強中長期規(guī)劃管理。同時,加大財政績效體系建設(shè),加強對財政支出的監(jiān)測。三是加強市場建設(shè)。要創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境,不管是國企還是民企都應(yīng)有公平競爭的土壤;為了適應(yīng)PPP項目全生命周期管理的要求,要著力培育運營商,加強中介機構(gòu)的能力建設(shè),讓他們真正發(fā)揮專業(yè)能力。四是健全PPP項目回報機制。現(xiàn)在已經(jīng)開始在分領(lǐng)域的研究,為PPP項目提供一個合理的回報基準(zhǔn)和回報區(qū)間。為了支持回報機制的建立,在PPP項目的定價機制、調(diào)價機制上要進一步加強改革。五是支持融資創(chuàng)新。既要防范金融風(fēng)險,同時也要加大項目融資創(chuàng)新的力度,不僅是為了PPP項目本身,而且通過PPP促進金融領(lǐng)域創(chuàng)新。六是優(yōu)化信息平臺。大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)對PPP發(fā)展非常重要,要應(yīng)用大數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)升級信息平臺,更有效地發(fā)揮它的監(jiān)督作用,同時更好地實現(xiàn)信息對稱,促進公平交易。信息平臺提高了財政管理PPP的透明度,實現(xiàn)陽光財政。
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