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政府采購中,“自傷式”的質(zhì)疑投訴應(yīng)如何有效處理

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“自傷式”的質(zhì)疑投訴即自己質(zhì)疑自己,在一般招標(biāo)采購項目中很少面臨這樣的情況,但一旦遇到,采購人或者采購代理機構(gòu)應(yīng)該如何處理?

采購代理

案例背景

2018年11月27日,財政部發(fā)布了一則信息公告,就“某供應(yīng)商投訴其投標(biāo)文件不符合招標(biāo)文件的實質(zhì)性要求,不應(yīng)通過符合性審查”一案做出投訴處理,決定駁回該供應(yīng)商的投訴。公告內(nèi)容具體如下:

財政部政府采購信息公告

(第六百八十七號)

根據(jù)《政府采購信息公告管理辦法》(財政部令第19號)的相關(guān)規(guī)定,現(xiàn)將本機關(guān)對“中國信息通信研究院院內(nèi)空調(diào)及電力改造項目”(以下稱本項目,項目編號:GC-HG4180527)作出的處理決定公告如下:

一、相關(guān)當(dāng)事人名稱

投訴人:北京君騰達制冷技術(shù)有限公司(以下稱投訴人)

地址:北京市豐臺區(qū)和義西里一區(qū)10號樓底商06

被投訴人:中央國家機關(guān)政府采購中心(以下簡稱國采中心)

地址:北京市西城區(qū)西直門內(nèi)大街西章胡同9號院

當(dāng)事人:中國信息通信研究院

地址:北京市海淀區(qū)學(xué)院路40號

二、基本情況

投訴人因?qū)芍行木捅卷椖孔鞒龅馁|(zhì)疑答復(fù)不滿,向本機關(guān)提起投訴。投訴事項為:投訴人投標(biāo)文件不符合招標(biāo)文件實質(zhì)性要求,不應(yīng)通過符合性審查。本項目通過符合性審查的供應(yīng)商不足3家。

三、處理結(jié)果

關(guān)于投訴事項,經(jīng)審查,供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)仔細閱讀招標(biāo)文件并如實應(yīng)答。本案中,投訴人主張自己的投標(biāo)文件不符合招標(biāo)文件要求,該事項并不涉及對投訴人自己權(quán)利的損害。因此,根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》第五十二條、第五十五條的規(guī)定,投訴人不具備針對該事項提起質(zhì)疑和投訴的資格。

根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》第五十二條、第五十五條、《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》(財政部令第94號)第二十九條第(一)項的規(guī)定,駁回投訴。

這一案例再次引發(fā)了業(yè)界人士對“供應(yīng)商自己質(zhì)疑投訴自己”這一現(xiàn)象的關(guān)注和探討。大多數(shù)人士認為:供應(yīng)商不得對自己的投標(biāo)文件提出質(zhì)疑和投訴。如供應(yīng)商未實質(zhì)性響應(yīng)的投標(biāo)文件通過了符合性審查,其評審結(jié)果對質(zhì)疑供應(yīng)商而言,是獲益而非合法權(quán)益受到損害,故該供應(yīng)商不具備提起質(zhì)疑投訴的前提條件,應(yīng)當(dāng)依法不予受理。

持此觀點的人士表示:供應(yīng)商在明知中標(biāo)無望的情況下,以質(zhì)疑自己投標(biāo)文件的方式試圖讓該項目廢標(biāo),為自己再創(chuàng)造一次可能中標(biāo)的機會,這本質(zhì)上是一種不誠信的表現(xiàn),這一做法不應(yīng)得到支持和鼓勵。

財政部門對投訴處理決定的權(quán)威性毋庸置疑。筆者亦覺得這一案例具有很大的探討價值。下面,筆者不避鄙陋,提出一點淺薄之見,供業(yè)界人士批評指正。

分析探討

一、案例中的情形是否屬于“自己質(zhì)疑投訴自己”

本案中,該供應(yīng)商主張自己的投標(biāo)文件不應(yīng)通過符合性審查。一些業(yè)界人士認為,該供應(yīng)商的行為是“自己質(zhì)疑自己,自己投訴自己”。筆者認為這一定性值得商榷。

依筆者觀點,該供應(yīng)商本質(zhì)上是在質(zhì)疑投訴評標(biāo)委員會的評審行為和評審結(jié)果不合法。對本案案情進行梳理后我們可以發(fā)現(xiàn),該供應(yīng)商認為本案評標(biāo)委員會未按照招標(biāo)文件規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和方法進行評審,“放任”了其未實質(zhì)性響應(yīng)的投標(biāo)文件進入到商務(wù)技術(shù)評估階段。

一些業(yè)界人士對“供應(yīng)商是在質(zhì)疑投訴評審行為和評審結(jié)果”這一定性可能不是很贊同。我們不妨先做個假設(shè):假如本案評標(biāo)委員會“放任”的是其他供應(yīng)商某甲的投標(biāo)文件,那本案的被投訴人是不是某甲呢?不是。被投訴人應(yīng)該是評標(biāo)委員會。鑒于“評標(biāo)委員會系一個臨時性組織,無法對外承擔(dān)法律責(zé)任”這一特殊情況,本案最終的被投訴人應(yīng)當(dāng)是采購人。

同理,盡管本案例評標(biāo)委員會“放任”的對象是該供應(yīng)商自己的投標(biāo)文件,但絲毫不影響“供應(yīng)商是在質(zhì)疑投訴評標(biāo)委員會的評審行為和評審結(jié)果”這一事實。細心的讀者也許已經(jīng)發(fā)現(xiàn):本案財政部門在投訴處理決定公告中,也明確被投訴人為某采購中心,而非供應(yīng)商自己。

二、供應(yīng)商提出質(zhì)疑是否要以“權(quán)益受到損害”為前提

很多人認為,依據(jù)《政府采購法》第五十二條的規(guī)定,供應(yīng)商提出質(zhì)疑時,應(yīng)當(dāng)以其權(quán)益受到損害為前提;如該供應(yīng)商的權(quán)益未受到損害,則不具備提出質(zhì)疑投訴的資格。

持此觀點的人士還引用了全國人大常委會法工委編著的《政府采購法釋義》一書中的相關(guān)表述作為依據(jù),即“供應(yīng)商提出質(zhì)疑,就必須有認為采購文件、采購過程和中標(biāo)、成交結(jié)果使自己的權(quán)益受到損害的事實和理由。如果采購文件、采購過程和中標(biāo)、成交結(jié)果與質(zhì)疑供應(yīng)商沒有關(guān)系,或者供應(yīng)商沒有提出采購文件、采購過程和中標(biāo)、成交結(jié)果使自己的權(quán)益受到損害的事實與理由,供應(yīng)商不宜提出質(zhì)疑;同事同理,采購人可以不受理這種情況的質(zhì)疑。”

筆者認為,這一觀點和理由同樣有值得商榷之處。《政府采購法》第五十二條規(guī)定,“供應(yīng)商認為采購文件、采購過程和中標(biāo)、成交結(jié)果使自己的權(quán)益受到損害的,可以在知道或者應(yīng)知其權(quán)益受到損害之日起七個工作日內(nèi),以書面形式向采購人提出質(zhì)疑。”依據(jù)該規(guī)定,供應(yīng)商只需“認為自己的權(quán)益受到損害”即可提出質(zhì)疑,而無須在確證“其權(quán)益已經(jīng)受到損害”后方可提出質(zhì)疑。即供應(yīng)商只要在主觀上認為自己的權(quán)益受到了損害即可提出質(zhì)疑,至于其主觀判斷是否能夠成立,則應(yīng)由采購人或其委托的采購代理機構(gòu)在受理質(zhì)疑后,對質(zhì)疑函中提及的事實和證據(jù)進行梳理、分析、判斷,并依法作出相應(yīng)處理。

細讀《政府采購法釋義》中的相關(guān)表述還可以發(fā)現(xiàn),書中該部分內(nèi)容重在要求供應(yīng)商提出質(zhì)疑時“須提供相應(yīng)的事實和理由”,而并非要求其“確證權(quán)益已經(jīng)受到損害”。即供應(yīng)商的質(zhì)疑函只要在形式上提供了相關(guān)的事實和理由即可,至于該事實和理由是否充分確鑿,則不認為是該供應(yīng)商的法定義務(wù)。

對筆者的觀點,一些人認為似有強詞奪理之嫌。這里不妨做個推理:如果法律要求“供應(yīng)商必須確證權(quán)益已受到損害”后方可提出質(zhì)疑,那在質(zhì)疑處理過程中,還有“質(zhì)疑不成立”一說嗎?

綜上,供應(yīng)商提出質(zhì)疑無須以“權(quán)益受到損害”為前提,而只要其“認為自己的權(quán)益受到損害”,即可提出質(zhì)疑。

三、供應(yīng)商是否可就“其投標(biāo)文件被誤審”而提出質(zhì)疑投訴

評標(biāo)委員會誤審供應(yīng)商的投標(biāo)文件一般有兩種情形:“誤傷”和“放任”。“誤傷”是指把實質(zhì)性響應(yīng)或者應(yīng)當(dāng)?shù)梅值耐稑?biāo)文件,當(dāng)成了未實質(zhì)性響應(yīng)的文件或未給予相應(yīng)分值;“放任”是指把未實質(zhì)性響應(yīng)或者不應(yīng)當(dāng)?shù)梅值耐稑?biāo)文件,當(dāng)成了實質(zhì)性響應(yīng)的文件或給予了相應(yīng)分值。

對于“誤傷”情形,業(yè)界人士都認為,由于供應(yīng)商自己的權(quán)益受到了損害,其可以提出質(zhì)疑。對于“放任”情形,很多業(yè)界人士認為,由于評審結(jié)果對該供應(yīng)商有利,不存在“其權(quán)益受到損害”的事實,其不具備提出質(zhì)疑的資格。

筆者不太認同這一觀點。相關(guān)理由有三:

首先,這一觀點犯了“倒果為因”的邏輯錯誤。如前所述,依據(jù)相關(guān)法律,供應(yīng)商只要“認為其權(quán)益受到損害”即可提出質(zhì)疑。該供應(yīng)商作為質(zhì)疑人的主體資格,不受其權(quán)益是否確已受到損害、相關(guān)事實和依據(jù)是否充分等因素干擾而喪失。

其次,認為“評審結(jié)果對供應(yīng)商有利”的觀點值得商榷。本案只有3家供應(yīng)商參加投標(biāo),而該供應(yīng)商的投標(biāo)文件確實未實質(zhì)性響應(yīng)招標(biāo)文件的要求。如評標(biāo)委員會評審結(jié)果正確,該項目應(yīng)當(dāng)依法廢標(biāo)。應(yīng)“廢”未“廢”,無疑是對政府采購正常秩序的破壞,侵犯了包括采購人和所有供應(yīng)商在內(nèi)的當(dāng)事人的合法權(quán)益。更何況廢標(biāo)后,采購人要么重新組織招標(biāo),要么依法變更采購方式。如錯誤的評審結(jié)論得不到糾正,該供應(yīng)商無疑失去了參加二次采購的機會。

最后,評審錯誤導(dǎo)致的供應(yīng)商受益應(yīng)屬“不當(dāng)?shù)美?rdquo;。政府采購活動大體上是一種民事活動,采購人和供應(yīng)商均以民事主體的身份參與采購活動。本案供應(yīng)商在參與民事活動中,因評標(biāo)委員會的錯誤而無端受益,本質(zhì)上應(yīng)屬民事法律中的因第三人行為而引發(fā)的非給付不當(dāng)?shù)美芤嫒素撚蟹颠€該不當(dāng)?shù)美牧x務(wù)。由于評審錯誤讓本案的供應(yīng)商無端背負了相應(yīng)法律義務(wù),怎么能說其合法權(quán)益沒有受到損害呢?

綜上,筆者認為供應(yīng)商享有通過質(zhì)疑、投訴等方式糾正評審錯誤的權(quán)利,而不論該評審錯誤發(fā)生的對象是其他供應(yīng)商的投標(biāo)文件還是自己的投標(biāo)文件。

四、“自傷式”的質(zhì)疑投訴是否應(yīng)當(dāng)受理

如前所述,本案中的供應(yīng)商具有對評審錯誤提出質(zhì)疑的權(quán)利,那么采購人或其委托的代理機構(gòu)在收到該供應(yīng)商的質(zhì)疑函時,是否可以不予受理這類“自傷式”質(zhì)疑呢?

筆者認為,采購人、采購代理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法受理該供應(yīng)商的質(zhì)疑。

《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》(財政部94號令)第十三條規(guī)定,“采購人、采購代理機構(gòu)不得拒收質(zhì)疑供應(yīng)商在法定質(zhì)疑期內(nèi)發(fā)出的質(zhì)疑函,應(yīng)當(dāng)在收到質(zhì)疑函后7個工作日內(nèi)作出答復(fù),并以書面形式通知質(zhì)疑供應(yīng)商和其他有關(guān)供應(yīng)商。”依此規(guī)定,即使是供應(yīng)商的“自傷式”質(zhì)疑,采購人和采購代理機構(gòu)也應(yīng)當(dāng)依法受理并作出答復(fù)。

依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定,供應(yīng)商如對質(zhì)疑答復(fù)不滿意,依法可向財政部門提起投訴。財政部94號令第十九條第二款規(guī)定,“投訴人提起投訴應(yīng)當(dāng)符合下列條件:(一)提起投訴前已依法進行質(zhì)疑;(二)投訴書內(nèi)容符合本辦法的規(guī)定;(三)在投訴有效期限內(nèi)提起投訴;(四)同一投訴事項未經(jīng)財政部門投訴處理;(五)財政部規(guī)定的其他條件。”因此,如投訴書的內(nèi)容和投訴程序符合法律規(guī)定,財政部門還應(yīng)當(dāng)依法受理該投訴事項,并作出相應(yīng)處理。

仔細研究該案例的投訴處理決定公告,我們可以梳理出本案投訴及處理的基本過程:質(zhì)疑供應(yīng)商因?qū)Σ少彺頇C構(gòu)的答復(fù)不滿,遂向財政部門提起投訴,財政部門經(jīng)審查后決定駁回投訴。

需要特別注意的是,財政部門的處理結(jié)果是“駁回投訴”而非“投訴不予受理”。也就是說:財政部門在收到該供應(yīng)商的投訴書后,依法對投訴書進行了審查后受理了該投訴事項,并作出了“駁回投訴”的處理決定。

綜上,本案并非像一些人認為的那樣:供應(yīng)商不具備質(zhì)疑投訴的權(quán)利,采購人和政府采購監(jiān)管部門可以不受理該類“自傷式”質(zhì)疑投訴案。在這個案例中,我們可以發(fā)現(xiàn),采購代理機構(gòu)和監(jiān)管部門都依法受理了供應(yīng)商提出的質(zhì)疑投訴,并對質(zhì)疑投訴事項作出了相應(yīng)處理。

五、本案駁回投訴的理由值得商榷

本案采購代理機構(gòu)和財政部門嚴格遵循法律的相關(guān)規(guī)定,受理了該供應(yīng)商的質(zhì)疑和投訴,并在法定期限內(nèi)對質(zhì)疑投訴事項作出了相應(yīng)處理。相關(guān)機構(gòu)對質(zhì)疑投訴事項的處理,在質(zhì)疑投訴處理程序上十分嚴謹,可堪夸贊。

但筆者認為,本案的投訴處理決定仍有一些值得商榷和探討之處。具體分析如下:

首先,關(guān)于“投訴人不具備質(zhì)疑投訴資格”的結(jié)論依據(jù)不足。該處理決定公告稱:“根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》第五十二條、第五十五條的規(guī)定,投訴人不具備針對該事項提起質(zhì)疑和投訴的資格。”筆者試對該結(jié)論作進一步分析。

一是關(guān)于質(zhì)疑資格?!墩少彿ā返谖迨l系關(guān)于“政府采購活動事項質(zhì)疑的提出”的規(guī)定,明確了供應(yīng)商提出質(zhì)疑的范圍、條件、時限和形式?!墩少彿ㄡ屃x》對于該法條中“供應(yīng)商提出質(zhì)疑的條件”作了明確解讀,“提出質(zhì)疑是供應(yīng)商的一項法定權(quán)利,只要符合規(guī)定條件,即供應(yīng)商認為采購文件、采購過程和中標(biāo)、成交結(jié)果使自己的權(quán)益受到損害,就可以向采購人提出質(zhì)疑。”財政部94號令第十一條也規(guī)定,“提出質(zhì)疑的供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)是參與所質(zhì)疑項目采購活動的供應(yīng)商。”

綜合上述解讀和規(guī)定,筆者認為,供應(yīng)商提出質(zhì)疑的主體資格應(yīng)為“參與所質(zhì)疑項目采購活動的供應(yīng)商”,提出質(zhì)疑的前提條件為“認為采購文件、采購過程和中標(biāo)、成交結(jié)果使自己的權(quán)益受到損害”。在政府采購活動中,只要具備上述兩個要件,供應(yīng)商即享有提出質(zhì)疑的資格和條件。對照案例中質(zhì)疑供應(yīng)商的實際情況,其具備提出質(zhì)疑的相應(yīng)資格。

二是關(guān)于投訴資格?!墩少彿ā返谖迨鍡l規(guī)定,“質(zhì)疑供應(yīng)商對采購人、采購代理機構(gòu)的答復(fù)不滿意或者采購人、采購代理機構(gòu)未在規(guī)定的時間內(nèi)作出答復(fù)的,可以在答復(fù)期滿后十五個工作日內(nèi)向同級政府采購監(jiān)督管理部門投訴。”該法條系關(guān)于“質(zhì)疑供應(yīng)商提起投訴”的規(guī)定,明確了供應(yīng)商在質(zhì)疑階段無法解決問題時,采取投訴的條件和時限。

依此規(guī)定,質(zhì)疑供應(yīng)商對質(zhì)疑答復(fù)不滿意即可向監(jiān)管部門投訴。由于該法條未對供應(yīng)商提起投訴的主體資格進行限定,理論上應(yīng)認為“投訴人與質(zhì)疑人系同一人”即為適格的投訴主體。

綜上,筆者認為,財政部門作出的“投訴人不具備針對該事項提起質(zhì)疑和投訴的資格”的結(jié)論,法律依據(jù)不足。

其次,關(guān)于“駁回投訴”的處理結(jié)果似有不妥。該處理決定公告稱“根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》第五十二條、第五十五條、《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》(財政部令第94號)第二十九條第(一)項的規(guī)定,駁回投訴。”

根據(jù)公告,本案財政部門駁回供應(yīng)商投訴的法律依據(jù)共有三個法條,分別是《政府采購法》第五十二條、第五十五條和財政部94號令第二十九條第(一)項。關(guān)于《政府采購法》第五十二條和第五十五條的內(nèi)容,前文已作分析,此處不再贅述。本案處理決定所引用的財政部94號令第二十九條第(一)項規(guī)定如下,“(一)受理后發(fā)現(xiàn)投訴不符合法定受理條件……”。也就是說,本案財政部門在投訴處理過程中,發(fā)現(xiàn)該投訴“不符合法定受理條件”,因此駁回了投訴人的投訴。

關(guān)于投訴不符合法定受理條件的具體情形,財政部94號令第二十一條有如下規(guī)定,“(一)投訴書內(nèi)容不符合本辦法第十八條規(guī)定的,應(yīng)當(dāng)在收到投訴書5個工作日內(nèi)一次性書面通知投訴人補正。補正通知應(yīng)當(dāng)載明需要補正的事項和合理的補正期限。未按照補正期限進行補正或者補正后仍不符合規(guī)定的,不予受理。(二)投訴不符合本辦法第十九條規(guī)定條件的,應(yīng)當(dāng)在3個工作日內(nèi)書面告知投訴人不予受理,并說明理由。(三)投訴不屬于本部門管轄的,應(yīng)當(dāng)在3個工作日內(nèi)書面告知投訴人向有管轄權(quán)的部門提起投訴。”

依據(jù)上述規(guī)定,投訴不予受理的法定情形共有三種:一是投訴書的內(nèi)容不符合財政部94號令第十八條規(guī)定的法定要件;二是投訴的程序不符合財政部94號令第十九條規(guī)定的要求;三是投訴事項不屬于本部門管轄。

本案中的投訴處理決定公告未提及投訴書內(nèi)容不符合法定要件,也未提及該案件不屬本部門管轄。由此可推斷財政部門系“認為該案件投訴程序不符合財政部94號令第十九條規(guī)定的受理條件”而駁回該投訴。那么,財政部94號令第十九條規(guī)定的受理投訴的條件到底有哪些呢?

財政部94號令第十九條規(guī)定,下列投訴不予受理:一是投訴前未經(jīng)過質(zhì)疑程序;二是投訴書的內(nèi)容不符合法律規(guī)定;三是投訴已超過法定時限;四是該投訴事項已經(jīng)過處理;五是其他情形。逐一對照該法條的規(guī)定后可以發(fā)現(xiàn),財政部94號令規(guī)定的投訴不予受理的法定情形,不包括處理決定公告中提及的“投訴人不具備針對該事項提起質(zhì)疑和投訴的資格”這一情形。

綜上分析,本案質(zhì)疑供應(yīng)商系參加本項目采購活動的供應(yīng)商,在采購活動中,認為自身合法權(quán)益受到損害,依法具有提出質(zhì)疑和提起投訴的資格。因此,筆者認為:財政部門以“投訴人不具備相應(yīng)資格”為由駁回該供應(yīng)商的投訴,這一處理決定法律依據(jù)不足。

處理建議

基于上述分析,對于“供應(yīng)商質(zhì)疑投訴其投標(biāo)文件不符合招標(biāo)文件實質(zhì)性要求”等類似“自傷式”的質(zhì)疑投訴案件,筆者建議,采購人、采購代理機構(gòu)和政府采購監(jiān)管部門應(yīng)嚴格遵循“有法必依、依法行政”的原則要求,依法受理該供應(yīng)商的質(zhì)疑投訴,并對評標(biāo)委員會的評審行為和評審結(jié)果進行調(diào)查核實,同時本著“實事求是、有錯必糾”的精神,依法作出相應(yīng)處理。這也是推進法治政府、法治社會建設(shè)的內(nèi)在要求和現(xiàn)實需要。


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