《政府采購(gòu)法》規(guī)定，我國(guó)政府采購(gòu)實(shí)行集中采購(gòu)和分散采購(gòu)相結(jié)合。從法律上確立了我國(guó)的政府采購(gòu)模式,對(duì)指導(dǎo)和規(guī)范具體政府采購(gòu)工作有著十分重要的意義。但是，從一些書籍、文章的論述中來(lái)看，對(duì)這一規(guī)定的理解還存在著一定的歧解。主要表現(xiàn)為混淆了集中采購(gòu)和代理采購(gòu)、集中采購(gòu)和公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu)、分散采購(gòu)和自行采購(gòu)的概念，忽視了各種概念之間的聯(lián)系和區(qū)別。為了正確理解《政府采購(gòu)法》的立法精神，準(zhǔn)確把握政府采購(gòu)的分類，以下具體闡述了我國(guó)政府采購(gòu)主要有三種分類：

一是按照采購(gòu)項(xiàng)目的通用性或者可集中性不同，政府采購(gòu)可以分為集中采購(gòu)和分散采購(gòu)。

（一）關(guān)于集中采購(gòu)?！墩少?gòu)法》規(guī)定：“納入集中采購(gòu)目錄的政府采購(gòu)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)實(shí)行集中采購(gòu)。”“采購(gòu)人采購(gòu)納入集中采購(gòu)目錄的政府采購(gòu)項(xiàng)目，必須委托集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)代理采購(gòu)。”“納入集中采購(gòu)目錄屬于通用的政府采購(gòu)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)委托集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)代理采購(gòu)；屬于本部門、本系統(tǒng)有特殊要求的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)實(shí)行部門集中采購(gòu)；屬于本單位有特殊要求的項(xiàng)目，經(jīng)省級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)，可以自行采購(gòu)。”通過(guò)這些具體的規(guī)定和《政府采購(gòu)法》的立法精神，可以給集中采購(gòu)這樣定義：所謂集中采購(gòu)就是指對(duì)所有或者部分采購(gòu)人，或者一個(gè)部門、一個(gè)系統(tǒng)通用的,能夠形成批量的,并依法納入政府集中采購(gòu)目錄的貨物、工程或者服務(wù)，由政府或者政府部門依法設(shè)立的專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一采購(gòu)的制度或行為。其基本目的在于將各個(gè)不同采購(gòu)單位相同的采購(gòu)項(xiàng)目集中起來(lái)，形成一定的批量?jī)?yōu)勢(shì)，獲得一定的規(guī)模效益，從而降低采購(gòu)成本，提高財(cái)政資金使用效益，保證采購(gòu)貨物、工程或者服務(wù)的質(zhì)量。全面理解集中采購(gòu)，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真把握以下幾點(diǎn)：

第一，集中采購(gòu)包含兩種意義。首先，集中采購(gòu)是一種制度，包括關(guān)于集中采購(gòu)的各種規(guī)定、辦法和規(guī)范。其次，集中采購(gòu)是對(duì)具體采購(gòu)項(xiàng)目進(jìn)行采購(gòu)的一系列活動(dòng)的總和。

第二，實(shí)行集中采購(gòu)的政府采購(gòu)項(xiàng)目是所有或者部分采購(gòu)單位，至少是一個(gè)部門或者一個(gè)系統(tǒng)通用的，能夠集中起來(lái)統(tǒng)一采購(gòu)的。只有個(gè)別單位或者少數(shù)單位使用，具有特殊性而且用量小，不能形成批量的采購(gòu)項(xiàng)目，不應(yīng)當(dāng)進(jìn)行集中采購(gòu)。

第三，實(shí)行集中采購(gòu)的政府采購(gòu)項(xiàng)目是依法納入集中采購(gòu)目錄的。具體采購(gòu)項(xiàng)目是否實(shí)行集中采購(gòu)由集中采購(gòu)目錄進(jìn)行規(guī)定，只要列入集中采購(gòu)目錄的采購(gòu)項(xiàng)目，不管數(shù)量多少，也不管金額大小，都要進(jìn)行集中采購(gòu)。沒(méi)有列入集中采購(gòu)目錄的采購(gòu)項(xiàng)目，不能要求采購(gòu)人進(jìn)行集中采購(gòu)。根據(jù)《政府采購(gòu)法》的規(guī)定，集中采購(gòu)目錄只能由國(guó)務(wù)院和省一級(jí)政府或者其授權(quán)的機(jī)構(gòu)確定并公布，其他單位無(wú)權(quán)確定集中采購(gòu)目錄。

第四，集中采購(gòu)分為集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)進(jìn)行的采購(gòu)和部門集中采購(gòu)兩種。集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)進(jìn)行的集中采購(gòu)是指所有的或者部分采購(gòu)單位通用的貨物、工程或者服務(wù)，必須委托集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)代理采購(gòu)。而一個(gè)部門或者一個(gè)系統(tǒng)有特殊要求，只是本部門或者本系統(tǒng)通用，其他采購(gòu)單位不使用或者很少使用的，應(yīng)當(dāng)實(shí)行部門集中采購(gòu)?！墩少?gòu)法》對(duì)部門集中采購(gòu)的具體執(zhí)行沒(méi)有明確規(guī)定,但是,從整個(gè)法律的系統(tǒng)性和其他具體規(guī)定分析，筆者認(rèn)為，部門集中采購(gòu)可以由部門或者系統(tǒng)組織，可以委托集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)或者依法認(rèn)定資格的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)具體執(zhí)行采購(gòu)。為便于實(shí)際操作，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)采購(gòu)的目錄和部門集中采購(gòu)的目錄應(yīng)該分別編列。

第五，凡列入集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)采購(gòu)目錄屬于通用的采購(gòu)項(xiàng)目，是法定的強(qiáng)制代理采購(gòu)，必須委托集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)采購(gòu),任何單位不能進(jìn)行自行采購(gòu)；凡列入部門集中采購(gòu)目錄的采購(gòu)項(xiàng)目,本部門或者本系統(tǒng)所屬預(yù)算單位不得進(jìn)行自行采購(gòu)。如果本單位有特殊要求，需要自行采購(gòu)的，必須經(jīng)省級(jí)以上政府批準(zhǔn)。

第六，納入集中采購(gòu)目錄的采購(gòu)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)盡量集中一定的批量進(jìn)行采購(gòu)，克服零星采購(gòu)和分散采購(gòu)，減少同一采購(gòu)項(xiàng)目的多次重復(fù)采購(gòu)。所以，一方面，制定完善的政府采購(gòu)預(yù)算和政府采購(gòu)計(jì)劃十分重要；另一方面，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)可以對(duì)不同單位相同的采購(gòu)項(xiàng)目實(shí)行定期的統(tǒng)一采購(gòu)。

第七，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)代理采購(gòu)不一定是集中采購(gòu)。采購(gòu)人委托集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)代理采購(gòu)的未納入集中采購(gòu)目錄的，或者屬于本部門、系統(tǒng)、單位有特殊要求的采購(gòu)項(xiàng)目一般應(yīng)當(dāng)實(shí)行分散采購(gòu)。

（二）關(guān)于分散采購(gòu)。《政府采購(gòu)法》除了第七條“政府采購(gòu)實(shí)行集中采購(gòu)和分散采購(gòu)相結(jié)合”以外，再?zèng)]有一處就分散采購(gòu)進(jìn)行規(guī)定。根據(jù)《政府采購(gòu)法》關(guān)于集中采購(gòu)的規(guī)定以及法的內(nèi)在一致性，可以這樣概括：所謂分散采購(gòu)是指對(duì)個(gè)別單位或者少數(shù)單位使用數(shù)量小而且具有一定特殊性，不夠或者不宜集中形成批量的政府采購(gòu)項(xiàng)目，根據(jù)具體采購(gòu)項(xiàng)目的特點(diǎn)和要求不同，分別或者單獨(dú)進(jìn)行采購(gòu)的行為。對(duì)于分散采購(gòu)的具體范圍，《政府采購(gòu)法》沒(méi)有明確規(guī)定。從邏輯上理解,凡是沒(méi)有納入集中采購(gòu)目錄的政府采購(gòu)項(xiàng)目都是分散采購(gòu)的范圍。但是,由于《政府采購(gòu)法》調(diào)整的范圍只限于納入集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的和采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的采購(gòu)項(xiàng)目，而且又明確規(guī)定納入集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的政府采購(gòu)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)實(shí)行集中采購(gòu)，因此，分散采購(gòu)的范圍是沒(méi)有納入集中采購(gòu)目錄的、采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的政府采購(gòu)項(xiàng)目。關(guān)于分散采購(gòu)有以下兩點(diǎn)需要特別注意：

第一，分散采購(gòu)不是自行采購(gòu)。應(yīng)當(dāng)實(shí)行分散采購(gòu)的政府采購(gòu)項(xiàng)目，采購(gòu)人可以實(shí)行自行采購(gòu)，可以委托集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)代理采購(gòu)，也可以委托依法取得認(rèn)定資格的采購(gòu)代理采購(gòu)。

第二，采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)和集中采購(gòu)目錄都是確定是否適用《政府采購(gòu)法》的標(biāo)準(zhǔn)。限額標(biāo)準(zhǔn)是以采購(gòu)項(xiàng)目的金額來(lái)界定的，集中采購(gòu)目錄是以采購(gòu)項(xiàng)目來(lái)界定的，二者不能交叉。采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)是指集中采購(gòu)目錄中沒(méi)有的采購(gòu)項(xiàng)目,只要達(dá)到規(guī)定的金額,就必須按照《政府采購(gòu)法》的規(guī)定執(zhí)行。所以，在具體執(zhí)行中，凡是應(yīng)當(dāng)集中采購(gòu)的，不能進(jìn)行分散采購(gòu)；屬于分散采購(gòu)范圍的，如果能夠適當(dāng)集中的可以適當(dāng)集中采購(gòu)。

全面準(zhǔn)確貫徹執(zhí)行《政府采購(gòu)法》，要準(zhǔn)確把握集中采購(gòu)目錄和采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)。凡是沒(méi)有納入集中采購(gòu)目錄,又達(dá)不到采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)的采購(gòu)項(xiàng)目,不屬于《政府采購(gòu)法》調(diào)整的范圍，因此，不能硬性要求采購(gòu)人執(zhí)行《政府采購(gòu)法》，采購(gòu)人愿意按照《政府采購(gòu)法》辦理的例外。

二是按照?qǐng)?zhí)行采購(gòu)的主體不同，政府采購(gòu)可以分為自行采購(gòu)和代理采購(gòu)。

（一）自行采購(gòu)。顧名思義，所謂自行采購(gòu)就是由采購(gòu)人就具體采購(gòu)項(xiàng)目自己進(jìn)行采購(gòu)的行為。實(shí)行自行采購(gòu)的只有兩種情況：一是《政府采購(gòu)法》規(guī)定，采購(gòu)人“采購(gòu)未納入集中采購(gòu)目錄的政府采購(gòu)項(xiàng)目,可以自行采購(gòu),也可以委托集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)在委托的范圍內(nèi)代理采購(gòu)”。就是說(shuō)，只要沒(méi)有納入集中采購(gòu)目錄的采購(gòu)項(xiàng)目，采購(gòu)人可以選擇是自行采購(gòu)還是代理采購(gòu)。二是《政府采購(gòu)法》規(guī)定，納入集中采購(gòu)目錄“屬于本單位有特殊要求的項(xiàng)目，經(jīng)省級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)，可以自行采購(gòu)”。這是指，盡管政府采購(gòu)項(xiàng)目納入了集中采購(gòu)目錄，但是采購(gòu)單位有特殊要求的，可以自行采購(gòu)，但必須經(jīng)省級(jí)政府或者國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。需要特別注意的是，自行采購(gòu)不是“自由采購(gòu)”,實(shí)行自行采購(gòu)只是表明采購(gòu)活動(dòng)由采購(gòu)人自己執(zhí)行,絕對(duì)不是說(shuō)可以離開(kāi)《政府采購(gòu)法》而進(jìn)行自由采購(gòu)。自行采購(gòu)除了執(zhí)行采購(gòu)的主體是采購(gòu)人自己以外，采購(gòu)的原則、政策取向、政府采購(gòu)預(yù)算、采購(gòu)的程序、采購(gòu)方式等等，都必須遵守《政府采購(gòu)法》的規(guī)定。

（二）代理采購(gòu)。所謂代理采購(gòu)是指政府采購(gòu)人依法將政府采購(gòu)項(xiàng)目委托給集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)或者依法取得認(rèn)定資格的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行采購(gòu)的制度和行為。根據(jù)《政府采購(gòu)法》的規(guī)定，代理采購(gòu)又分為集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)代理采購(gòu)和認(rèn)定資格的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)代理采購(gòu)。

第一，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)代理采購(gòu)，是指由集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)代理采購(gòu)人進(jìn)行采購(gòu)。集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)代理采購(gòu)又分為強(qiáng)制性代理采購(gòu)和可選擇的代理采購(gòu)。強(qiáng)制性代理采購(gòu)是指“納入集中采購(gòu)目錄屬于通用的政府采購(gòu)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)委托集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)代理采購(gòu)”，采購(gòu)人不能選擇其他機(jī)構(gòu)或者人員進(jìn)行采購(gòu)。可選擇的代理采購(gòu)有兩種情況，一是屬于部門集中采購(gòu)的政府采購(gòu)項(xiàng)目，主管部門可以選擇委托給集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)代理采購(gòu)；二是沒(méi)有納入集中采購(gòu)目錄的，限額標(biāo)準(zhǔn)以上的政府采購(gòu)項(xiàng)目，采購(gòu)人可以選擇委托給集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)代理采購(gòu)?？蛇x擇的代理采購(gòu)必須在委托的范圍內(nèi)進(jìn)行。

第二，認(rèn)定資格的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)代理采購(gòu)，是指由依法取得認(rèn)定資格的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)代理采購(gòu)人進(jìn)行采購(gòu)。《政府采購(gòu)法》規(guī)定：“采購(gòu)人可以委托經(jīng)國(guó)務(wù)院有關(guān)部門或者省級(jí)人民政府有關(guān)部門認(rèn)定資格的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)，在委托的范圍內(nèi)辦理政府采購(gòu)事宜。”全面準(zhǔn)確理解這一規(guī)定，應(yīng)當(dāng)把握以下幾點(diǎn)：一是認(rèn)定資格的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)代理采購(gòu)的范圍，應(yīng)當(dāng)是集中采購(gòu)目錄中通用的政府采購(gòu)項(xiàng)目以外的政府采購(gòu)項(xiàng)目，可以是部門集中采購(gòu)的采購(gòu)項(xiàng)目，也可以是采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的采購(gòu)項(xiàng)目；二是采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的資格只有國(guó)務(wù)院和省級(jí)政府有關(guān)部門才能認(rèn)定，市級(jí)以下政府及其部門無(wú)權(quán)認(rèn)定；三是沒(méi)有依法認(rèn)定資格的代理機(jī)構(gòu)不能接受委托辦理政府采購(gòu)事宜；四是任何單位不能委托沒(méi)有依法認(rèn)定資格的代理機(jī)構(gòu)辦理政府采購(gòu)事宜。五是代理采購(gòu)必須在委托的范圍內(nèi)進(jìn)行。

第三，凡是代理采購(gòu)，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)與采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)簽訂委托代理協(xié)議，依法確定委托代理的事項(xiàng)，約定雙方的權(quán)利義務(wù)。

三是按照采購(gòu)方式不同，政府采購(gòu)可以分為公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu)、邀請(qǐng)招標(biāo)采購(gòu)、競(jìng)爭(zhēng)性談判采購(gòu)、單一來(lái)源采購(gòu)、詢價(jià)采購(gòu)和其他方式采購(gòu)。

《政府采購(gòu)法》規(guī)定，政府采購(gòu)采用公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)、詢價(jià)和國(guó)務(wù)院政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門認(rèn)定的其他采購(gòu)方式。公開(kāi)招標(biāo)應(yīng)作為政府采購(gòu)的主要采購(gòu)方式。這既從法律上明確了政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)遵循的采購(gòu)方式，又從采購(gòu)方式上對(duì)政府采購(gòu)進(jìn)行了分類。正確理解和執(zhí)行這一規(guī)定，應(yīng)當(dāng)把握以下幾點(diǎn)：

（一）政府采購(gòu)方式適用于集中采購(gòu)和分散采購(gòu)，也適用于自行采購(gòu)和代理采購(gòu)。不管是集中采購(gòu)，還是分散采購(gòu)；也不管是自行采購(gòu)，還是代理采購(gòu)，都必須在這種采購(gòu)方式選擇一種進(jìn)行采購(gòu)。

（二）公開(kāi)招標(biāo)應(yīng)當(dāng)作為政府采購(gòu)的主要采購(gòu)方式，但不是必須采用的采購(gòu)方式。《政府采購(gòu)法》規(guī)定：“政府采購(gòu)工程進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的，適用《招標(biāo)投標(biāo)法》。”“采購(gòu)人采購(gòu)貨物或者服務(wù)應(yīng)當(dāng)采用公開(kāi)招標(biāo)方式的，其具體數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，屬于中央預(yù)算的政府采購(gòu)項(xiàng)目，由國(guó)務(wù)院規(guī)定；屬于地方預(yù)算的政府采購(gòu)項(xiàng)目，由省、自治區(qū)、直轄市政府規(guī)定；因特殊情況需要采用公開(kāi)招標(biāo)以外的采購(gòu)方式的，應(yīng)當(dāng)在采購(gòu)活動(dòng)開(kāi)始前獲得設(shè)區(qū)的市、自治州以上的人民政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門的批準(zhǔn)。”理解和執(zhí)行這些規(guī)定，需要注意幾點(diǎn)：一是政府采購(gòu)項(xiàng)目采用公開(kāi)招標(biāo)方式應(yīng)當(dāng)達(dá)到一定的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，沒(méi)有達(dá)到規(guī)定的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的政府采購(gòu)項(xiàng)目，不能強(qiáng)制要求進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)。采購(gòu)人或者執(zhí)行采購(gòu)的機(jī)構(gòu)自愿采用的除外；二是工程采購(gòu)公開(kāi)招標(biāo)的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)按照《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定執(zhí)行；貨物和服務(wù)采購(gòu)公開(kāi)招標(biāo)的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)只能由國(guó)務(wù)院或者省級(jí)政府規(guī)定。設(shè)區(qū)的市及其以下各級(jí)政府或者各級(jí)政府的部門無(wú)權(quán)規(guī)定；三是依法規(guī)定的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)適用于集中采購(gòu)與分散采購(gòu)、自行采購(gòu)與代理采購(gòu)。這四種采購(gòu)中，只要采購(gòu)項(xiàng)目的金額達(dá)到規(guī)定的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，都應(yīng)當(dāng)采用公開(kāi)招標(biāo)方式進(jìn)行采購(gòu)；四是政府采購(gòu)項(xiàng)目達(dá)到公開(kāi)招標(biāo)的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，因特殊情況需要采用其他方式的，必須在采購(gòu)活動(dòng)前經(jīng)設(shè)區(qū)的市級(jí)以上的政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門批準(zhǔn)?？h級(jí)及其下級(jí)政府以及各級(jí)政府的政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門以外的其他部門都無(wú)權(quán)批準(zhǔn)；也不得在采購(gòu)活動(dòng)進(jìn)行中或者結(jié)束以后補(bǔ)批，必須在采購(gòu)活動(dòng)開(kāi)始前得到批準(zhǔn)；五是要嚴(yán)肅法律責(zé)任，凡是以化整為零、故意拖延時(shí)間或者其他方式規(guī)避公開(kāi)招標(biāo)的行為，要嚴(yán)格依法進(jìn)行處理。為了防止化整為零，一般來(lái)講，一個(gè)單位相同的采購(gòu)項(xiàng)目一年內(nèi)不得采用公開(kāi)招標(biāo)以外的方式采購(gòu)兩次以上；六是政府采購(gòu)采用公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)和詢價(jià)以外的任何方式必須得到國(guó)務(wù)院政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門的認(rèn)定，其他任何單位都無(wú)權(quán)認(rèn)定。

（三）公開(kāi)招標(biāo)以外的其他采購(gòu)方式，必須根據(jù)政府采購(gòu)項(xiàng)目的具體情形，按照《政府采購(gòu)法》的規(guī)定進(jìn)行選擇。