以政府采購工程為例試論采購項(xiàng)目的法律適用
一、政府采購工程的概念
政府采購工程,適用《招標(biāo)投標(biāo)法》或《政府采購法》,由政府采購與工程兩個(gè)概念組成。
(一)政府采購
《政府采購法》第二條第二款規(guī)定:“本法所稱政府采購,是指各級(jí)國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織,使用財(cái)政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。”由此可見,采購行為是否屬于政府采購,應(yīng)從采購主體、資金來源和采購范圍三個(gè)要件進(jìn)行判斷,若有一個(gè)要件不滿足,則不屬于政府采購,其采購行為不受《政府采購法》調(diào)整。
(二)工程
《政府采購法》第二條第六款規(guī)定:“本法所稱工程,是指建設(shè)工程,包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建、裝修、拆除、修繕等。”按此規(guī)定,與建筑物和構(gòu)筑物新建、改建、擴(kuò)建無關(guān),單獨(dú)的裝修屬于政府采購工程?!墩袠?biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》(以下簡稱招法條例)第二條第二款前半句規(guī)定,工程是指建設(shè)工程,包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建及其相關(guān)的裝修、拆除、修繕等。《政府采購法實(shí)施條例》(以下簡稱政采法條例)第七條對政府采購工程的工程亦作相同的規(guī)定。
與建筑物和構(gòu)筑物新建、改建、擴(kuò)建無關(guān),單獨(dú)的裝修是否屬于工程?是否屬于《招標(biāo)投標(biāo)法》調(diào)整的工程?這在業(yè)內(nèi)存在巨大的爭議。有專家指出,從兩法實(shí)施條例規(guī)定的“及其相關(guān)的”可以認(rèn)定上述提到的裝修非《招標(biāo)投標(biāo)法》調(diào)整的工程,不屬于《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定的必須進(jìn)行招標(biāo)的范圍,其認(rèn)為《政府采購法》所規(guī)定的“工程”=“《招標(biāo)投標(biāo)法》調(diào)整的工程+“非《招標(biāo)投標(biāo)法》調(diào)整的工程”,上述提到的裝修即屬于后者。實(shí)踐中,也有很多同行簡單認(rèn)為“工程”若是通過項(xiàng)目審批部門審批、核準(zhǔn)或備案立項(xiàng)的,屬于《招標(biāo)投標(biāo)法》調(diào)整的工程;反之,若未立項(xiàng),或僅僅在財(cái)政部門預(yù)算中明確的工程,不屬于《招標(biāo)投標(biāo)法》調(diào)整的工程。
筆者認(rèn)為,要正確理解工程,應(yīng)從工程的內(nèi)涵和外延進(jìn)行解讀,招法條例規(guī)定工程是指建設(shè)工程,其具體定義可以參見《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第二條第二款的規(guī)定,建設(shè)工程,是指土木工程、建筑工程、線路管道和設(shè)備安裝工程及裝修工程。招法條例以“包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建及其相關(guān)的裝修、拆除、修繕等”對建設(shè)工程進(jìn)行了列舉,目的是避免實(shí)踐中對工程作擴(kuò)大化理解,如將“希望工程”等概念化的協(xié)作活動(dòng)理解為建設(shè)工程。在此問題上,若只是緊扣“及其相關(guān)的”,而非緊抓事物本質(zhì),實(shí)屬舍本逐末。所以,筆者認(rèn)為上述提到單獨(dú)的裝修工程屬于建設(shè)工程,所有建設(shè)工程都屬于《招標(biāo)投標(biāo)法》調(diào)整的范圍。
依據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條以及招法條例第二條規(guī)定,《招標(biāo)投標(biāo)法》調(diào)整的工程建設(shè)項(xiàng)目,除上述提到的建設(shè)工程之外,還包括與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)。需要進(jìn)一步說明的是,納入《招標(biāo)投標(biāo)法》調(diào)整范圍的工程建設(shè)項(xiàng)目是否屬于《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定的必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目,還得看其是否達(dá)到法定的規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)。未達(dá)到的,則不屬于《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定的必須進(jìn)行招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目。
二、政府采購依法必須進(jìn)行招標(biāo)的工程
前面提到的“《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定的必須進(jìn)行招標(biāo)項(xiàng)目”,即本文所指的“依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目”或通說的“強(qiáng)制招標(biāo)項(xiàng)目”?!墩袠?biāo)投標(biāo)法》以及《工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》(原國家計(jì)委令第3號(hào))從項(xiàng)目屬性、資金來源和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)三個(gè)方面確定依法必須進(jìn)行招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目。政府采購工程單項(xiàng)合同估算價(jià)(或采購預(yù)算)達(dá)到法定規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的,即屬于依法必須進(jìn)行招標(biāo)的政府采購工程,采購人應(yīng)當(dāng)采用公開招標(biāo)方式采購。按照《政府采購法》第四條“政府采購工程進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的,適用《招標(biāo)投標(biāo)法》”之規(guī)定和政采法條例第七條之規(guī)定,政府采購工程采用招標(biāo)方式采購的,適用《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例。
必須強(qiáng)調(diào)的是,雖適用《招標(biāo)投標(biāo)法》,但采購人須執(zhí)行政府采購政策,相關(guān)財(cái)政部門亦須對此項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行情況和政府采購政策執(zhí)行情況實(shí)施監(jiān)督。
三、政府采購工程依法不進(jìn)行招標(biāo)的情形
政采法條例第二十五條規(guī)定:“政府采購工程依法不進(jìn)行招標(biāo)的,應(yīng)當(dāng)依照政府采購法和本條例規(guī)定的競爭性談判或者單一來源采購方式采購。”既然政采法條例第七條已明確政府采購工程的法律適用,為何在此對政府采購工程再度提及呢?實(shí)踐中,很多采購人看到“工程”,心里就只想著適用《招標(biāo)投標(biāo)法》,從而忽視了依據(jù)《政府采購法》規(guī)定來判斷是否屬于“政府采購工程”,因此常會(huì)對下述三種依法不進(jìn)行招標(biāo)的政府采購工程,選擇直接發(fā)包或通過隨機(jī)抽取等非政府采購方式進(jìn)行采購,忘記其本身依然是政府采購工程。為此,筆者猜測有權(quán)機(jī)關(guān)在政采法條例立法時(shí)就第七條政府采購工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)兩法適用進(jìn)行規(guī)定后,再以第二十五條對政府采購工程的采購方式進(jìn)行重申,旨在堅(jiān)決杜絕實(shí)踐中大多數(shù)采購人此類不規(guī)范行為。
依法不進(jìn)行招標(biāo)的政府采購工程,通常理解有如下三種情形,筆者分別對其法律適用進(jìn)行如下分析:
(一)依法不進(jìn)行招標(biāo)的情形一
情形一是不屬于依法必須進(jìn)行招標(biāo)的政府采購工程。采購人不采用招標(biāo)方式采購的,即不進(jìn)行招標(biāo),按照政采法條例第七條和第二十五條的規(guī)定,采購人應(yīng)當(dāng)采用《政府采購法》規(guī)定的競爭性談判、競爭性磋商或者單一來源采購方式進(jìn)行采購,即適用《政府采購法》。
如果采購人采用招標(biāo)方式采購呢?有業(yè)內(nèi)學(xué)者強(qiáng)調(diào)此類政府采購工程,采購人不得采用招標(biāo)方式采購,即禁止采購人對此類項(xiàng)目自愿采用招標(biāo)方式采購。也有業(yè)內(nèi)學(xué)者指出,為何第二十五條只針對政府采購工程,而不針對政府采購與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù),是因?yàn)榇祟愓少徱婪ǎā墩袠?biāo)投標(biāo)法》)不屬于必須進(jìn)行招標(biāo)的與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù),采購人自愿采用招標(biāo)方式采購的,適用《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》(財(cái)政部令第87號(hào))。筆者不認(rèn)同上述觀點(diǎn),從文字表述看,“依法不進(jìn)行招標(biāo)”并非等于“依法不可以進(jìn)行招標(biāo)”;從調(diào)整范圍分析,政采法條例第七條調(diào)整依法(《招標(biāo)投標(biāo)法》)必須進(jìn)行招標(biāo)范圍內(nèi)的工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù),即《招標(biāo)投標(biāo)法》調(diào)整的工程建設(shè)項(xiàng)目,并非只調(diào)整依法(《招標(biāo)投標(biāo)法》)必須進(jìn)行招標(biāo)的工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù),即并非指《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定的強(qiáng)制招標(biāo)項(xiàng)目;換句話說,政采法條例第七條規(guī)制的是“采用招標(biāo)方式采購的”,而非“依法必須采用招標(biāo)方式采購的”。由此可見,在《招標(biāo)投標(biāo)法》調(diào)整的工程建設(shè)項(xiàng)目范圍內(nèi),采購人采用招標(biāo)方式采購的,都應(yīng)當(dāng)適用《招標(biāo)投標(biāo)法》。試想下,未達(dá)到公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的政府采購貨物和服務(wù)項(xiàng)目,采購人能否采用公開招標(biāo)方式采購呢?答案是肯定的,即《政府采購法》對此并未禁止。通過上述文義解釋和當(dāng)然解釋,顯而易見,不屬于依法必須進(jìn)行招標(biāo)的政府采購工程,采購人也可以采用招標(biāo)方式采購,即通常說的自愿招標(biāo)。若采用招標(biāo)方式采購,按照《政府采購法》第四條和政采法條例第七條規(guī)定,適用《招標(biāo)投標(biāo)法》。
需要指出的是,對于這類項(xiàng)目,包括未達(dá)到公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的政府采購貨物和服務(wù)項(xiàng)目,雖說是否采用招標(biāo)方式上采購人意思自治,但筆者不建議采購人采用招標(biāo)方式采購,因這類項(xiàng)目進(jìn)行招標(biāo)采購經(jīng)濟(jì)性一般,且效率較低。
鑒此,筆者建議從實(shí)踐出發(fā),對本條作強(qiáng)調(diào)和重申的解讀,而非解讀為強(qiáng)制規(guī)定政府采購工程不能自愿招標(biāo),更不能解讀為存在政府采購非《招標(biāo)投標(biāo)法》調(diào)整的工程,以維護(hù)整個(gè)法律體系的一致性。
(二)依法不進(jìn)行招標(biāo)的情形二
情形二是屬于依法必須進(jìn)行招標(biāo)的政府采購工程,因符合《招標(biāo)投標(biāo)法》第六十六條或者招法條例第九條規(guī)定的情形,可以不進(jìn)行招標(biāo)。
《招標(biāo)投標(biāo)法》第六十六條規(guī)定兩種不適宜進(jìn)行招標(biāo)的特殊情形。一是涉及國家安全、國家秘密、搶險(xiǎn)救災(zāi)的。依據(jù)《政府采購法》第八十五條規(guī)定:“對因嚴(yán)重自然災(zāi)害和其他不可抗力事件所實(shí)施的緊急采購和涉及國家安全和秘密的采購,不適用本法。”即此類采購項(xiàng)目不受《政府采購法》所規(guī)制,采購人可以直接采購。二是利用扶貧資金實(shí)行以工代賑、需要使用農(nóng)民工的。這類項(xiàng)目,受賑濟(jì)者參加工程建設(shè)獲得報(bào)酬,目前這情形較為少見,且與現(xiàn)行的工程項(xiàng)目管理模式有矛盾之處。若存在此類項(xiàng)目,建議采購人結(jié)合相應(yīng)政府采購政策(若有)綜合考慮,筆者對是否還強(qiáng)制采用政府采購非招標(biāo)采購方式采購持否定意見。
招法條例第九條所列舉的四種可以不進(jìn)行招標(biāo)具體情形需進(jìn)行分類后再確定其法律適用,其第一項(xiàng)“需要采用不可替代的專利或者專用技術(shù)”和第四項(xiàng)“需要向原中標(biāo)人采購工程、貨物或服務(wù),否則將影響施工或者功能配套要求”的情形不進(jìn)行招標(biāo)的,其立法原理與《政府采購法》第三十一條的第一項(xiàng)“只能從唯一供應(yīng)商處采購的”和第三項(xiàng)“必須保證原有采購項(xiàng)目一致性或者服務(wù)配套的要求,需要繼續(xù)從原供應(yīng)商處添購,且添購資金總額不得超過原合同采購金額百分之十的”規(guī)定的單一來源采購方式相同,此兩種情形,適宜采用單一來源采購方式進(jìn)行采購,即適用《政府采購法》;其第二項(xiàng)“采購人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供”和第三項(xiàng)“已通過招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營項(xiàng)目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供”,從經(jīng)濟(jì)效益角度而言,采購人(中標(biāo)的特許經(jīng)營項(xiàng)目投資人)自行建設(shè)的,法定可以不進(jìn)行招標(biāo);其自行建設(shè),不再進(jìn)行采購,當(dāng)然也不適用《政府采購法》;若其不自行建設(shè),此屬于依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目,政府采購依法必須進(jìn)行招標(biāo)的工程,采購人(中標(biāo)的特許經(jīng)營項(xiàng)目投資人)應(yīng)當(dāng)采用招標(biāo)方式采購,即適用《招標(biāo)投標(biāo)法》。
(三)依法不進(jìn)行招標(biāo)的情形三
情形三是屬于依法必須進(jìn)行招標(biāo)的政府采購工程,兩次招標(biāo)失敗后,經(jīng)項(xiàng)目審批部門審批后可以不再進(jìn)行招標(biāo)的。有業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為,此不屬于政采法條例第二十五條規(guī)制的情形,因?yàn)椴少徣艘巡捎谜袠?biāo)方式采購,只不過招標(biāo)失敗,并非屬于“依法不進(jìn)行招標(biāo)”的情形,此時(shí)采購人可以直接發(fā)包。筆者認(rèn)為,政府采購工程若采用沒任何競爭性的方式進(jìn)行,顯然不符合為提高政府采購資金使用效益的立法目的。再試想下,公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)以上的政府采購貨物、服務(wù),投標(biāo)截止后投標(biāo)人不足3家或者通過資格審查或符合性審查的投標(biāo)人不足3家的,招標(biāo)文件不存在歧視條款,招標(biāo)程序合法合規(guī),采購人能否直接購買或直接委托?答案是否定的。若此時(shí),采購人不申請改變采購方式,依然再次采用公開招標(biāo)方式采購,再度出現(xiàn)上述情形時(shí),采購人能否直接購買或直接委托?答案依然是否定的??偠灾?,屬于本情形的政府采購工程,采購人不能據(jù)此選擇直接發(fā)包或通過隨機(jī)抽取等非政府采購方式進(jìn)行采購,應(yīng)當(dāng)采用《政府采購法》規(guī)定的競爭性談判、競爭性磋商或者單一來源采購方式進(jìn)行采購,即適用《政府采購法》。
需要指出兩點(diǎn),一是《政府采購法》規(guī)定的競爭性談判和單一來源采購方式,只針對政府采購貨物和服務(wù),并未提及政府采購工程,但其下位法政采法條例和《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》(財(cái)政部令第74號(hào))對此進(jìn)行了補(bǔ)充和完善,規(guī)定上述兩種政府采購方式同樣適用政府采購工程。二是政采法條例第二十五條規(guī)定的政府采購方式中雖未提及“競爭性磋商”,亦未用“等”來包含未列明的其他政府采購方式,但依據(jù)《政府采購法》第二十六條第一款第(六)項(xiàng)和《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》(財(cái)庫〔2014〕214號(hào))的規(guī)定,競爭性磋商采購方式亦適用于政府采購工程。
四、結(jié)語
綜上所述,現(xiàn)行法律體系內(nèi),采購項(xiàng)目的法律適用應(yīng)以其是否屬于政府采購為起點(diǎn)。非政府采購項(xiàng)目,采用招標(biāo)方式采購(包括強(qiáng)制招標(biāo)和自愿招標(biāo)),適用《招標(biāo)投標(biāo)法》;除此之外,采購人意思自治。政府采購項(xiàng)目,采用招標(biāo)方式采購《招標(biāo)投標(biāo)法》調(diào)整的工程建設(shè)項(xiàng)目(包括強(qiáng)制招標(biāo)和自愿招標(biāo)),適用《招標(biāo)投標(biāo)法》;除此之外,適用《政府采購法》。
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